义务教育均衡发展的对策探讨

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武汉市洪山区教育局局长 杨海松   推进义务教育均衡发展是构建社会主义和谐社会和推进社会主义现代化建设的基础性工作，是科学发展观在基础教育工作中的具体体现。它不仅仅是个理论问题，更是一个实践性很强的问题。

一、确定思想、目标与原则，科学推进义务教育均衡发展

　　　 推进义务教育均衡发展，已成为党和国家的既定方针，是中央政府和地方政府以及教育部门的现实任务。在研究和探索武汉市洪山区义务教育均衡发展的过程中，我们认真学习了有关的法律法规和政策要求以及先进地区的经验和理论研究成果，并结合洪山区经济社会发展和教育的实际来思考，首先确定了洪山区义务教育均衡发展的指导思想、总体目标与原则。

（一）指导思想

　我们在对城乡义务教育均衡发展的基本理论进行深入探讨的基础上，结合洪山区的教育实际，确定了洪山区城乡义务教育均衡发展的最高价值与指导思想，即“人人享受教育”。教育均衡发展的所有制度、政策与具体措施，都必须围绕着这个最高价值与指导思想来制订。所谓“享受教育”，是继“接受教育”“感受教育”之后的更高层次的追求，它把教育过程转变为具有价值意义的生命体验，变苦学、苦教、苦感为“以学为乐、以教为乐、感受快乐”。人人享受教育，即教育管理部门要提供一切条件，让学校场域中的所有人——学生、教师、校长，都能享受到优质的教育环境与资源，达到以追求育人事业为乐趣、以享受成长过程为幸福、以体验成长为快乐的最高境界，真正实现“校校发展提升、个个乐教成功、堂堂学好学会”的教育理想。

（二）总体目标

　　 　洪山义务教育均衡发展，是指与洪山地区城乡经济和社会发展的水平和要求相适应的，以城乡学龄儿童少年接受义务教育机会公平为基本出发点的，以办学设施和师资的大体均衡配置为必要条件的，以在城乡学校全面实施素质教育为核心环节的，以全面推进洪山城乡教育的教育质量，促进全体学生自主、多样、健康的整体的发展为最终目标的，城乡义务教育的全面、协调的发展。

　　　 这个界定，是针对洪山城乡义务教育均衡发展的实践提出的，从洪山区教育的现实基础出发，洪山义务教育均衡发展在现阶段的总体目标应是：

　　 　1.城乡义务教育段学校布局更加合理，能满足不同地区学生按时充分入学的需求，学校办学条件进一步改善，办学经费得到保障。

　　 　2. 更加合理地调配干部、教师，使城乡学生都能拥有优质的师资和管理资源。

　　 　3. 推进管理体制改革，全面提高城乡学校的管理水平。

　　　 4. 全面推进素质教育，使全体学生都得到良好的发展。

　 　　5. 推进教育改革和创新，促进学校良性竞争，努力形成和保持办学特色，发挥先进学校对全区教育发展的带动作用。

　　 　（三）主要原则

　　 　推进义务教育均衡发展是一件涉及面广、影响深远的大事，且不能一蹴而就，实践中必须坚持以下主要原则：

　　 　1．政府主导。推进义务教育均衡发展是一项改革与创新的事业，没有政府的决策主导和成本投入将举步维艰。各级政府要首先担起责任，关键是承担投入责任。沈阳市明确，推进义务教育均衡发展的成本全部由政府“埋单”，让政府行为到位，市场行为退位，有远见，有决心，取得了明显成效。

　　 　2．科学规划。推进义务教育均衡发展是一个系统工程，必须在调查研究的基础上，因地制宜，进行全面规划，制定分阶段计划。在改革目标、突破方向、实施步骤、保障措施各方面精心设计，并使这个规划成为区、乡、校各级各部门各单位实际努力的总纲，才可能形成全区各方面的合力。

　　 　3．讲求实效。推进义务教育协调发展，必须求实、务实，从本区实际出发，不简单化、不一刀切，因地制宜，因校制宜，更不能只去搞概念争辩，或虚应故事。要通过努力，尽可能提高投入的使用效率，如能通过软件改善提高办学效益的尽可能少动硬件，能通过资源重组解决问题的尽可能少耗费新的资源。

　　 　4．狠抓落实。推进义务教育均衡发展的方向与规划一经确定，应当作为全区各部门、各单位的共同责任，贯彻执行落实。不能让规划流于文字，停留在嘴上、纸上；不能朝令夕改，不能随着领导人的变动而沉浮；不能以关于其他工作的政策规定来干扰它的落实，使它功亏一篑。

　　　二、创建工作的“新机制”，稳步推进义务教育均衡发展

　　　 机制泛指某个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。随着社会的发展，机制问题越来越引起人们的重视。一个系统、一个单位，有了好的机制，可以事半功倍；没有好的机制，往往事倍功半。任何工作的推进都必须靠机制来保证。城乡义务教育的均衡发展的推进作为一项社会系统工程，也必须靠机制创新来保证。与机制紧密联系的是体制问题。体制是指国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系制度。作为基层的教育管理者与工作者，对体制的变动我们无能为力，而对机制问题的研究乃至于创新，不仅有客观可能性，而且具有现实意义。因为在体制既定的条件下，机制就成为了制约效率的关键因素，机制是体制的具体功能实现的反馈和手段。因此从区域内基层的实际出发，要把着力点放在机制创新的研究上。换言之，就是在既定体制的框架下，研究如何建立一种机制，以整合系统内的各个子系统或要素，使之形成同向合力，切实推进城乡义务教育的均衡发展。

　　 　从实践层面来看，进入新时期以来，尽管我们的领导方式、工作方式乃至于思维方式在不断地变革、创新，对于推动实际工作起到了积极的作用。但是我们不能不看到，在许许多多阶段性的攻坚工作基本上没有跳出“群众运动式”的工作方式，如动员、部署、检查评比、总结验收、授牌。这种方式往往是一次性的，很难深入下去，容易形成雨过地皮湿，有的地方甚至连地皮都没打湿就过去了。在这种“运动”思维模式下，平时工作不扎实，有问题不及时解决，专等“运动”一来，掀高潮，搞突击。其结果往往导致弄虚作假、虚报浮夸，以形式主义对付形式主义。这种不讲法制、不讲秩序、不讲科学的领导方式显然是与现代领导方式格格不入的。我们要的是工作实效，这就需要我们寻求一种长效的实在的工作机制，扎扎实实地推进我们的工作。

　　 　推进区域义务教育均衡发展的机制如何创新？根据我们的设想和课题研究的实践，我们认为洪山区义务教育均衡发展的机制模式是：在区委的领导下，课题带动，人大推动，政府主动，部门联动，城乡互动。

　　　（一）课题带动，为均衡发展提供思想基础和决策依据

　　　洪山区义务教育近30年来跨了三大步：上世纪80年代实现初等教育的“一无两有”；90年代“普九”全面达标；进入新世纪后，2006年被评为武汉市教育先进区，发展势头良好，成绩斐然。但是由于洪山区城乡二元结构特征比较明显，加之洪山区又是在原来的大郊区基础上建立起来的，基础差，起点低。城乡两大块相对独立的社会单元，互动和共进始终不理想。在新的起点上义务教育该如何发展？洪山区教育局领导意识到不失时机地推动城乡义务教育均衡发展既是完成这个历史任务本身的需要，也是洪山区教育发展的一个新的契机，决定将“洪山区城乡义务教育均衡发展现状调查与对策研究”作为一个重大课题来研究。由教育局部分领导和区老科协多年从事教育管理工作的老同志联合组成课题组。课题组深入到本区中小学全面深入地进行调查研究，取得了第一手资料，形成了综合调研报告，在此基础上进行分析综合，并就影响洪山区义务教育均衡发展的学校布局、师资队伍建设、学校管理以及干部队伍建设等多个问题进行了专题研究，提出了相应的对策。

　　　（二）人大推动，为均衡发展提供法规保障

　　　义务教育均衡发展是一项社会系统工程，涉及方方面面。就教育研究教育是不行的，仅仅靠教育局来唱独角戏也是不够的。必须整合区域内各种资源，形成同向合力。这里首先需要的是人大推动。作为“地方国家权力机关”的人民代表大会，其职权之一是；“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会也有权“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”（见《中华人民共和国各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》）。义务教育均衡发展事关教育公平、社会公平，事关社会主义和谐社会的构建和科学发展观的落实，毫无疑问应当属于地方的“重大事项”。 地方人大及其常委会根据法律授予自己的职权，应该在推进区域义务教育均衡发展的进程中有所作为。修订后的《义务教育法》第六条明确要求各级政府要“促进义务教育均衡发展”。根据人大常委会“监督本级人民政府、人民法院、检察院的工作”的规定（见《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四十四条），地方人大及其常委会关注、推动、监督义务教育均衡发展的落实实属义不容辞。洪山区人大有重视教育、关注教育的传统。多年来，区人大及其常委会一直把教育工作列入自己的重要议事日程，在“普九”期间，在争创教育先进区期间，人大常委会都组织了人民代表就教育问题进行专题视察，听取了政府的汇报，并做出了相应的决议，有力地促进了这项工作的顺利进行。

　　　有鉴于此，课题组在设计方案时，就把“人大推动”作为这一机制创新的重要内容放在突出的位置。课题研究在启动阶段就把有关情况及时向人大负责同志作了汇报。人大领导对此课题高度重视。常委会主要负责同志和分管领导多次听取汇报，并安排区人大教工委的有关负责同志参加课题组。实践证明，这样的安排对于洪山区义务教育均衡发展的推进是十分有益的。第一，这样做把人大对政府工作的法律监督和工作监督与支持结合起来了，有利于人大依法履行职权，推动政府的工作，也有利于人大权威的提高；第二，人大常委会吸纳了课题组研究的成果，使之形成了人大的决议，体现了人大决策的科学化和民主化；第三，区一级人大虽然没有立法权，但其决议是有法律效力的，因此这样的安排有利于科研的成果及时转化，使义务教育均衡发展得以更加扎实地推进。

　　　（三）政府主动，为均衡发展提供政策支撑

　　　“管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”是各级政府的基本职权之一（见《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》）。义务教育作为国家为全体适龄儿童提供的基本国民素质教育，具有基础性、公平性和全民性，因此，义务教育的宗旨和原则要求必须把推进义务教育均衡发展列为政府的职责，成为政府孜孜不倦追求的目标。地方政府有责任在本区域内从政策、制度、资金配置上采取积极而有效的措施，为受教育者提供大致相同的教育条件，逐步做到义务教育本区域间的发展相对均衡。换言之，在现行的体制下，人民政府是义务教育均衡发展的责任主体。课题的带动也好，人大的推动也好，都不能代替政府行政，最终起主导作用还是要依靠人民政府。对此，课题组同志有很明确的认识，因此在整个研究过程中始终争取政府的领导和支持，研究过程的各个阶段性的成果都通过口头或书面形式坚持与政府及时沟通。区委和区政府领导对课题研究给予高度评价，他们认为采用课题带动和人大推动来推进洪山区城乡义务教育的均衡发展这个做法本身就是对他们工作的支持，是创造性地在开展工作。因此课题研究始终得到他们的关注和支持。特别是在洪山区人大常委会作出了关于促进全区义务教育均衡发展的决议以后，区政府领导十分重视，及时召开教育行政部门和其他涉教部门领导会议和政府全会，认真学习区人大的决议，吸纳课题组的建议，形成了《武汉市洪山区人民政府关于大力推进义务教育均衡发展的实施意见》，对推进区义务教育均衡发展的目标任务、实施步骤和政策措施作出了全面的部署，对人大决议中提出的各项建议和要求一一作出了回应。

　　　实践证明这种安排对于城乡义务教育均衡发展的推动是有益的。第一，由人大形成决议，对政府提出要求，推动政府的工作，政府依据人大的决议作出回应，这绝不意味着政府工作的被动，恰恰相反，这使得政府的工作更加主动，因为政府在人大的监督、推动和支持下，制定的实施意见，作出的决策，只会更加符合法律的规范和上级的要求，更加结合实际，更能体现人民群众的利益和要求。这样的政府当然会深得人民的拥护。第二，在实际工作中常常遇到如何处理人大和政府的关系这样一个现实问题，我们认为这样的安排为正确处理人大和政府的关系提供了一个很好的范例。第三，这样的机制使得人大和政府在党委的领导下，各自从自己的职能出发，围绕经济建设和社会发展重大问题开展工作，这对政治民主的建设有着深远的意义。

　　　（四）部门联动，为均衡发展提供整体合力

　　　这里所说的部门主要是指教育行政部门以及诸如编制、人事、财政等涉教部门。这里所说的联动也是指涉教部门与教育行政部门的联动。一般说来在区委和区政府的领导下，这些涉教部门对教育的支持还是不错的，但是由于各自的职能不同，考虑问题的着眼点不尽相同，在有些具体问题上，难免有时候认识不统一，各个涉教部门对教育支持的力度也就不尽相同。面临城乡义务教育均衡发展这样一个历史任务，好多问题需要一个突破性地解决，没有这些部门大力支持，城乡义务教育均衡发展是很难推进的。比如，教师队伍的建设、经费这些老大难的问题的解决必须取得相关部门的支持，必须在政府的统一协调下，形成同向合力。这次人大决议里有很多“刚性”的要求，加之政府领导的重视，这些难题都一一得到破解。比如教师编制问题，这次决定“调整教师编制要对农村学校给予倾斜，根据学校实际需要适度放宽编制，保证满足教育教学工作的实际需要”；“对于农村学校部分年龄偏大，身体状况不佳的在职教师，允许其提前离开工作岗位，吸纳优秀教师上岗”；又比如资金问题，决定“从2009年开始，每年安排不少于1000万的推进义务教育均衡发展专项资金，主要用于薄弱学校和农村学校建设、中小学校舍维修改造，干部教师培训、教育管理、教学研究、教育信息化等方面”。特别令人鼓舞的是这次人大决议出台后，人事、财政部门的领导纷纷主动联系教育局领导，共同商讨贯彻落实人大决议的方案，这就形成了部门联动的工作气氛，这在洪山区教育发展史上是罕见的。

　　　（五）城乡互动，实现均衡发展工作创新

　　　这主要是指在具体办学过程中，城区学校和农村学校如何从实际出发，采用不同的方式“捆绑”起来，共同发展。结合全区义务教育学校资源重组及布局规划调整工作，在总结武珞路小学成功开办金地分校的成功经验基础上，超前思考，大胆探索，积极改革义务教育学校教育管理体制与办学模式，为实现义务教育全区联动和城乡互动奠定基础，初步构思了以下四种模式：

　　　1. 学区联校制：将相邻的几所学校组合成学区。学区内学校协商推荐中心校牵头，并组建学区联合党支部。具体内容为：（1）充分发挥中心校的协调、指导作用，组织指导学区范围内学校管理研究、管理流程和教学教研活动，在执行课程方案、师资调配、教学设施使用上可统一协调安排；（2）学区内其它学校仍具有相对的独立性，法人地位与职责权限不变，但在管理上要接受中心校的指导；（3）充分发挥学区联合党支部的作用，明确联合支部在学区学校管理及教育教学上的监督、协助、协调、服务职能。

　　　2. 一校多部制：将几所相邻的学校合并组建成一所学校。具体内容为：（1）并校后，组成一个法人，一套领导班子的学校；（2）各被撤学校部分或全部保留教学点，校园整体保留；（3）干部、教师、教学设施由学校统一调配使用。

　　　3. 城乡捆绑式：将一所优质城区学校与一所（或一片）农村学校实施“捆绑”，不撤销农村学校建制，由城区学校牵头，发挥优质学校优势，弥补农村学校不足，资源共享，促进农村学校整体水平的提高。具体内容为：（1）赋予城区学校对农村学校的指导权，即城区优质校指导农村校的学校管理和教育教学管理；（2）干部、教师可进行定期的互动交流；（3）各学校保留相对的独立性，法人地位、职责权限不变，但在学校管理上要接受优质校的指导。

　　 　4. 城乡联校制：将一所城区优质学校与一所（或几所）农村学校合并为一所学校，撤销农村学校建制，各农村学校校园整体保留，设置为优质学校的分部。具体内容为：（1）并校后，组成一个法人，一套领导班子的学校；（2）原农村校改为优质校的分校，全面纳入学校管理；（3）优质校按学校管理职能、规程、统筹调配干部、教师及教学设施与资源。

　　　 总之，城乡义务教育均衡发展工作，尽管是教育部门的主要任务，但如由教育部门单方面推进，既是不可能的，也是不现实的。因此，教育部门必须创新工作机制，为推进城乡义务教育均衡发展创造有利的工作环境、营造有利的舆论氛围和宽松的实施空间。